This article is from ECHO Asia Note # 40.
[หมายเหตุจากบรรณาธิการ: บทความนี ้เป็ นเพียงฉบับย่อ จากบทความฉบับเต็ม ที่จัดพิมพ์และเผยแพร่ไม่นานมานี ้ หนังสือฉบับเต็มในภาษาอังกฤษสามารถหาดาวน์โหลดได้ฟรี ทางออนไลน์ที่ https://www.mrlg.org/publications/state-of-land-in-the-mekong-region และเราขอเชิญชวนท่านได้เข้า ไปอ่านแหล่งข้อมูลที่จัดท าได้เป็ นอย่างดีนี ้ หากต้องการ ข้อมูลเพิ่มเติม กรุณาติดต่อผู้เขียนได้ที่ micah.ingalls@cde.unibe.ch หรือ jc.diepart@gmail.com]
ภูมิภาคลุ่มน ้าโขงตั้งอยู่ที่ ุดบรรจบของเขตเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เอเชียตะวันออกและเอเชียใต้ ระหว่างสองประเทศยักษ์ใหญ่ ในทวีปเอเชียคือ ประเทศจีนและอินเดีย ภูมิภาคนี้ประกอบด้วย 5 ประเทศที่ ี ื้ ที่ ุ่มน ้าโขงเป็ นส่วนใหญ่ ได้แก่ กัมพูชา ลาว เมียนมาร ์ไทย และเวียดนาม ภูมิภาคลุ่มน ้าโขงมีความพิเศษในความม่ังค่ั ทางสังคมและระบบนิเวศ เพราะเป็ นถิ่ ี่ ยู่ของ ประชากร 237 ล้านคน โดยภูมิภาคนี้ประกอบด้วยกลุ่มชาติพันธุ ์329 กลุ่มที่พูดภาษาต่างๆ 410 ภาษา ท าให้ภูมิภาคนี้เป็ นหนึ่ง ในพื้ ี่ ี่ ีความหลากหลายทางกลุ่มชาติพันธุ์มากที่ ุดในโลก นอกจากนั้นแม่น ้าโขงยังเป็ นแหล่งก าเนิดของความหลากหลาย ทางชีวภาพระดับโลกที่มีความหลากหลายในระดังสูงด้านนิเวศวิทยาและการเกษตร
ภูมิภาคลุ่มน้ำโขงได้เผชิญกับการเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างรวดเร็วในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ควบคู่ไปกับการเปลี่ยนแปลงที่เด่นชัดในหลายภาคส่วนที่สำคัญ การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้นำมาซึ่งการแทนที่อันสำคัญจากพื้นที่ส่วนใหญ่ในชนบทกลายเป็นพื้นที่ศูนย์กลางเมืองที่เจริญมั่งคั่งมากขึ้น ที่ดินทั้งที่เป็นรากฐานสำหรับการพัฒนาชาติและความเป็นอยู่ของหลายล้านชุมชนเกษตรกรรมในชนบท ยังคงมีบทบาทสำคัญในภูมิภาคแม่น้ำโขง เกษตรกรรายย่อยในทั้ง 5 ประเทศมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาภาคเกษตรกรรม ที่เป็นที่มาของความมั่นคงด้านอาหารและการเติบโตทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ชุมชนในชนบทกำลังถูกพัดพาเข้าสู่กระบวนการระดับภูมิภาคและระดับโลกมากขึ้นเรื่อยๆ โดยที่พวกเขาเองมักจะในสถานะการแข่งขันที่เสียเปรียบ ที่แย่กว่านั้นคือพวกเขามักถูกบั่นทอนโดยนโยบายระดับชาติที่ไม่ให้การรับรองสิทธิหรือไม่สามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ที่พึงจะได้
การทำความเข้าใจเกี่ยวกับบทบาทที่เปลี่ยนแปลงไปและการจัดสรรที่ดินเพื่อการพัฒนาเป็นข้อมูลที่สำคัญที่จะนำไปใช้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับนโยบาย การวางแผน และแนวปฏิบัติเพื่ออนาคตที่ยั่งยืนมากยิ่งขึ้น บทความ “สถานะที่ดินในเขตลุ่มแม่น้ำโขง” นี้มุ่งหวังที่จะเป็นประโยชน์ในการพูดคุยที่จำเป็นอย่างยิ่งระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย โดยการรวบรวมข้อเท็จจริงและข้อมูลทั้งหมดมาเพื่อพิจารณาและอธิบายประเด็นสำคัญและกระบวนต่างๆที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน เพื่อจะเป็นพื้นฐานสำหรับการเจรจาที่สร้างสรรค์และการตัดสินใจร่วมกัน บทความ “สถานะที่ดินในเขตลุ่มแม่น้ำโขง” ประกอบไปด้วย 5 ส่วน คือ (1) กลุ่มคนที่พึ่งพาที่ดินในเขตแม่น้ำโขง รวมถึงการเปลี่ยนแปลงเคลื่อนย้ายถิ่นที่อยู่ การจ้างงานด้านเกษตรกรรม และกระบวนการเชิงโครงสร้างที่กำลังดำเนินอยู่ของการเปลี่ยนแปลงทางประชากรและการเปลี่ยนผ่านด้านเกษตรกรรม (2) ฐานทรัพยากรที่ดินที่กลุ่มคนเหล่านี้อาศัยพึ่งพิงอยู่ รวมถึงการใช้ประโยชน์ที่ดินและสิ่งปกคลุมที่ดิน สภาพและการเปลี่ยนแปลงด้านการเกษตร และต้นทุนทางธรรมชาติของภูมิภาค (3) วิธีการกระจายฐานทรัพยากรที่ดินนี้ภายในชุมชน รวมทั้งการถือครองที่ดินขนาดเล็ก การลงทุนในที่ดินขนาดใหญ่ และการกำหนดลักษณะการใช้ที่ดินแบบอื่นๆ 4) ความมั่นคงในการถือครองที่ดิน ซึ่งขึ้นอยู่กับสิทธิในที่ดินว่าได้รับการยอมรับและอยู่ในระเบียบแบบแผนอย่างไร และ (5) เงื่อนไขการปกครองและการบริหารที่ดินที่กำหนดการเข้าถึงและที่ควบคุมเหนือทรัพยากรที่ดินนั้น รวมทั้งประเด็นความโปร่งใส ความเที่ยงธรรม หลักนิติธรรม และการเข้าถึงความยุติธรรม บทความ “สถานะที่ดินในเขตลุ่มแม่น้ำโขง” มีกรอบที่กำหนดไว้ด้วยตัวชี้วัดสำคัญจำนวนหนึ่งสำหรับแต่ละส่วน โดยจะนำเสนอในสองระดับ ได้แก่ในระดับภูมิภาค คือนำเสนอการวิเคราะห์เปรียบเทียบตัวชี้วัดสำคัญระหว่างประเทศต่างๆในลุ่มแม่น้ำโขงและการตรวจสอบกระบวนการข้ามพรมแดนที่เป็นที่มาและก่อให้เกิดประเด็นเรื่องที่ดิน ซึ่งรวมถึงการค้าและกระแสการลงทุนระดับภูมิภาคในที่ดินและภาคเกษตรกรรม ส่วนอีกระดับหนึ่งคือระดับประเทศ ซึ่งข้อเท็จจริงและข้อมูลเกี่ยวกับตัวชี้วัดหลักจะถูกแยกออกและตรวจสอบเพื่อพิจารณาเงื่อนไขเฉพาะของแต่ละประเทศและทิศทางของการเปลี่ยนแปลง
บทบาทข้อมูลเป็นสิ่งสำคัญมากในการระบุปัญหาสำคัญของที่ดินและในการกำหนดโครงสร้างการตัดสินใจและนโยบายเพื่อแก้ปัญหา แต่ถึงกระนั้น ข้อมูลเกี่ยวกับที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติมักจะมีไม่เพียงพอ ไม่สอดคล้องกัน ขัดแย้งกันเองและเข้าถึงได้ยาก ดังนั้น สถานะที่ดินฯ จึงช่วยในการวิเคราะห์ข้อเท็จจริงและข้อมูลที่สำคัญ ว่าอะไรที่เป็นสาธารณะ อะไรที่ไม่ใช่ และเหตุใดจึงเกิดเป็นปัญหาขึ้นมา โดยมีความมุ่งหวังเพื่อจะพบวิธีการที่สร้างสรรค์ในการพัฒนาการผลิต การจัดการและการแบ่งปันข้อเท็จจริงและข้อมูลที่ดียิ่งขึ้น
ทุกประเทศในเขตลุ่มแม่น้ำโขงกำลังประสบกับการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ซึ่งโดยทั่วไปแล้วคือการผันตัวออกจากภาคเกษตรกรรมที่ถือเป็นภาคที่สำคัญสำหรับประเทศ แม้ภาคการเกษตรยังคงเติบโตอยู่ โดยในบางแห่งเติบโตอย่างน่าประทับใจ แต่กลับกลายเป็นว่าส่วนแบ่งตามสัดส่วนของผลิตภัณฑ์มวลรวมหรือ GDP ภายในประเทศกลับลดลงเนื่องจากการเติบโตอย่างรวดเร็วมากขึ้นยิ่งกว่าของภาคอุตสาหกรรมและการบริการ อย่างไรก็ตาม รูปแบบเช่นนี้จะแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ ในประเทศไทยและเวียดนาม การขยายตัวของเมืองและอุตสาหกรรมมีความก้าวหน้ามากกว่า โดยส่วนแบ่งใน GDP ของภาคเกษตรลดลงและคงที่โดยประมาณในช่วง 25 ปีที่ผ่านมา ส่วนที่กัมพูชา ลาว และเมียนมาร์ ส่วนแบ่งGDP ในภาคเกษตรสูงขึ้น แต่เห็นการลดลงที่สำคัญจากปี 2010 ถึงปี 2016 เป็น 26.7, 19.5 และ 25.5 เปอร์เซ็นต์ตามลำดับ
ทั้งนี้ สัดส่วนของประชากรที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรมก็ลดลงเช่นกัน แต่อยู่ในอัตราที่ช้ากว่ามากและยังมีสัดส่วนค่อนข้างสูง (เช่น ร้อยละ 80 ในประเทศลาวและร้อยละ 70 ในประเทศเวียดนาม แต่มีเพียงร้อยละ 30 ในประเทศไทย) (แผนที่ 1) สิ่งนี้และหลักฐานอื่นๆ ชี้ให้เห็นว่าการเปลี่ยนผ่านด้านเกษตรกรรม คือการเปลี่ยนแปลงของเกษตรกรรมภายใต้แรงบังคับของความเป็นเมืองและความเป็นอุตสาหกรรม การเปลี่ยนผ่านนี้เป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นแบบไม่เท่าเทียม และในเขตลุ่มแม่น้ำโขงนี้ยังถือว่าห่างไกลจากการเปลี่ยนผ่านที่สมบูรณ์ ในประเทศกัมพูชา ลาว เมียนมาร์ และเวียดนาม การสร้างงานในภาคการผลิตและภาคบริการนั้นล่าช้าอย่างมีนัยสำคัญกว่าการเติบโตของกำลังแรงงานในพื้นที่
ชนบท หมายความว่าเกษตรกรรมยังคงเป็นผู้ให้งานเชิงกลยุทธ์สำหรับประชากรจำนวนมากส่วนใหญ่ในชนบท ดังนั้นการเข้าถึงที่ดินยังคงเป็นปัญหาที่สำคัญในการดำรงชีวิตของชุมชนในชนบท นอกจากนั้นประชากรในชนบทที่ทำเกษตรกรรมนี้มีแนวโน้มว่าจะยากจนที่สุดอีกด้วย อัตราความยากจนได้ลดลงอย่างต่อเนื่องทั่วเขตแม่น้ำโขง แต่ตัวเลขนี้ไม่เป็นจริงสำหรับพื้นที่ชนบท (แผนที่ 2) ตัวอย่างเช่น ร้อยละ 90ของครัวเรือนที่ยากจนในกัมพูชาอยู่ในชนบท ส่วนในประเทศไทย ความแตกต่างอาจยิ่งน่าประหลาดใจกว่านั้นคือ แม้จะมีเพียงหนึ่งในสามของครัวเรือนที่ถือว่าอยู่ในชนบทแต่ครัวเรือนเหล่านี้คิดเป็นร้อยละ 80 ของคนจนของประเทศไทย
ลักษณะที่ไม่สมบูรณ์ของการเปลี่ยนผ่านด้านเกษตรกรรมเห็นชัดมากขึ้นในกลุ่มประชากรของประเทศลุ่มแม่น้ำโขง โดยเฉพาะในการเคลื่อนย้ายของประชากรในชนบท กระแสการย้ายถิ่นฐานจากชนบทสู่เมืองมีความสำคัญและเกี่ยวข้องกับการขยายตัวของเมืองและโอกาสที่ได้รับจากการเติบโตของภาคอุตสาหกรรมและบริการ อย่างไรก็ตาม การอพยพย้ายถิ่นจากชนบทสู่เมืองเหล่านี้มีจำนวนลดน้อยลงด้วยกระแสการหลั่งไหลของผู้คนที่มากเกินปกติจากในชนบทแห่งหนึ่งไปยังชนบทอีกแห่งหนึ่งเพื่อแสวงหาที่ดินและโอกาสทางเศรษฐกิจ การเปลี่ยนแปลงนี้มักไม่เป็นที่สนใจในพื้นนี้นั้น การเคลื่อนย้ายจากชนบทสู่ชนบทมีนัยสำคัญต่อการกระจายที่ดิน การเข้าถึง และความมั่นคงในการครอบครองที่ดิน การย้ายถิ่นฐานข้ามพรมแดนกำลังมีเพิ่มขึ้นและมักเชื่อมโยงกับชุมชนในชนบท เนื่องจากแรงงานโดยเฉพาะคนหนุ่มสาวออกจากชุมชนเกษตรกรรมในกัมพูชา ลาว และเมียนมาร์เพื่อหางานทำ ซึ่งในประเทศไทยถือเป็นเรื่องธรรมดา
การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและทางประชากรเช่นนี้มาพร้อมกับการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในการใช้ประโยชน์ที่ดินและการครอบคลุมที่ดินในเขตแม่น้ำโขง ปัจจุบันพื้นที่ลุ่มแม่น้ำโขงที่มีป่าไม้ครอบคลุม (แผนที่ 3) คิดเป็นร้อยละ 47 ของพื้นที่ทั้งหมด (ประมาณ 88.4 ล้านเฮกตาร์หรือ 552.5 ล้านไร่) ในขณะที่พื้นที่เกษตรกรรมมีสัดส่วนเกือบร้อยละ 30 ของพื้นที่ทั้งหมด (หรือ 54.4 ล้านเฮกตาร์ 340 ล้านไร่) การเปลี่ยนแปลงนี้เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว พื้นที่เกษตรกรรมทั่วทั้งภูมิภาคเพิ่มขึ้นมากกว่า 9 ล้านเฮกตาร์ (56.25 ล้านไร่) หรือประมาณร้อยละ 20 ระหว่างปี 2539 ถึง พ.ศ. 2558 ในขณะเดียวกัน พื้นที่ป่าไม้กลับลดลง เนื่องจากการใช้เนื้อที่ที่ไม่ใช่ป่า(โดยเฉพาะการเกษตร)รุกล้ำเข้าไปในป่าธรรมชาติที่เหลืออยู่ การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้แตกต่างกันอย่างมากในแต่ละประเทศ ในประเทศเวียดนามมีการขยายตัวของพื้นที่เกษตรกรรมมากที่สุด (ประมาณร้อยละ 65) ซึ่งคล้ายกับรูปแบบการขยายตัวทางการเกษตรในประเทศลาว เมียนมาร์ และกัมพูชา (เรียงจากมากไปน้อยตามสัดส่วน) ในทางกลับกัน ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย ส่วนที่กัมพูชาและเมียนมาร์นั้นพื้นที่ป่าไม้ลดลงอย่างชัดเจนที่สุด โดยมีพื้นที่ป่าสูญเสียไปร้อยละ 22 และ 21 ตามลำดับ การขยายตัวของพื้นที่เกษตรกรรมยังเกิดขึ้นพร้อมกับการเปลี่ยนแปลงรูปแบบต่างๆในการเพาะปลูกพืช มีการเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในพื้นที่เพาะปลูกพืชผลเชิงพาณิชย์ที่มุ่งเน้นการส่งออกที่ส่งผลต่อความหลากหลายในระดับรวม โดยการเพาะปลูกส่วนหนึ่งได้เปลี่ยนจากการเพาะปลูกข้าวเป็นหลักในปริมาณมากมาสู่การเพิ่มการปลูกพืชที่เป็นสินค้าเกษตร อย่างไรก็ตาม การแทนที่ด้วยพืชที่ขึ้นตามธรรมชาติในท้องถิ่น ทำให้ระบบการเพาะปลูกมีความหลากหลายและยังนำมาซึ่งความเรียบง่ายที่ลงตัว โดยมีพืชเพียงหกชนิดเท่านั้น คือข้าว มันสำปะหลัง ข้าวโพด อ้อย ยางพารา และปาล์มน้ำมัน ซึ่งปัจจุบันครอบครองพื้นที่เกษตรกรรมทั้งหมดร้อยละ 80 ในเขตลุ่มแม่น้ำโขง อย่างไรก็ตาม พืชผลเหล่านี้ยังมีการกระจายตัวที่ไม่เท่ากันอยู่ (แผนที่ 4-8)
ดัชนีความหลากชนิดของพืชอาหาร (แผนที่ 9) แสดงถึงการจำแนกความหลากหลายของชนิดพันธุ์พืชที่ใช้เพาะปลูกตามสัดส่วนพื้นที่เพาะปลูก ที่ระดับภูมิภาคจากความหลากหลายต่ำ (ใกล้ 0) ไปถึงความหลากหลายสูง (ใกล้ 1) ความเข้มข้นของการผลิตพืชผลทางการเกษตรเป็นอีกทิศทางหนึ่งที่เด่นชัด และขณะเดียวกันยังมีบทบาทสำคัญในการเติบโตของภาคการเกษตร นอกจากนี้ยังส่งผลที่สำคัญต่อความเสื่อมโทรมของที่ดินด้วย หลักฐานที่เห็นบอกเราว่าพื้นที่ส่วนใหญ่ของภูมิภาคมีความเสื่อมโทรมในระดับปานกลางถึงสูง ซึ่งเป็นผลมาจากการสูญเสียพืชพรรณธรรมชาติ การปลูกพืชเชิงเดี่ยว การอนุรักษ์ดินที่ไม่เหมาะสม และการเพาะปลูกบนดินที่อ่อนแอและถูกกัดเซาะได้ง่ายในพื้นที่สูง การพังทลายของต้นทุนทางธรรมชาติเป็นปัญหาเร่งด่วนที่มีผลกระทบทั้งในปัจจุบันและระยะยาว โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับผู้คนที่ต้องพึ่งพาเกษตรกรรมและทรัพยากรป่าไม้ เป็นกลุ่มคนที่ยากจนที่สุดในสังคมที่ได้รับผลกระทบโดยตรง
ที่ดินเกษตรกรรมในประเทศลุ่มแม่น้ำโขงส่วนใหญ่อยู่ภายใต้การจัดการของเกษตรกรรายย่อย ผู้ยังคงเป็นส่วนสำคัญที่สุดของประชากรในชนบทที่เกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดินแม้จะเห็นว่าบริษัทธุรกิจการเกษตรและนักลงทุนจะค่อยๆมีบทบาทที่ชัดเจนมากขึ้นก็ตาม แต่ถึงกระนั้นท่ามกลางเกษตรกรรายย่อยเหล่านี้ยังมีการจัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอย่างไม่เท่าเทียม ขนาดการถือครองที่ดินเฉลี่ยต่อครัวเรือนที่ทำการเกษตรแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ คือตั้งแต่ 0.7 เฮกตาร์(4.375 ไร่)ในเวียดนามถึง 3.1 เฮกตาร์(19.375 ไร่) ในประเทศไทย ยกเว้นในลาว พื้นที่ถือครองเฉลี่ยต่อครัวเรือนเกษตรกรรมลดลงในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ความผันแปรในการถือครองที่ดินในแต่ละประเทศนั้นมีมากกว่าความผันแปรระหว่างประเทศ ดัชนี Gini Index ของการกระจายพื้นที่เกษตรกรรมของเกษตรกรรายย่อยนั้นค่อนข้างสูง (กัมพูชา: 0.47; ลาว: 0.34; เมียนมาร์: 0.48; ไทย: 0.49 และเวียดนาม: 0.54) และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในทั้ง 5 ประเทศลุ่มแม่น้ำโขง
แผนที่ 10 แสดงการจำแนกของที่ดินดัชนี Gini Index ในระดับภูมิภาค ตัวเลขเหล่านี้ ไม่สามารถเก็บบันทึกการไร้ที่ดินได้ตามที่ต้องการเนื่องจากยังขาดข้อมูลที่เป็นระบบ กรณีศึกษาเหล่านี้ระบุว่าการผนวกครัวเรือนที่ไร้ที่ดินเข้ามาจะช่วยแสดงให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำในที่ดินที่สูงขึ้น และที่สำคัญคือการผนวกสัมปทานการเกษตรและป่าไม้ขนาดใหญ่ที่ดำเนินการโดยบริษัทต่างๆแสดงให้เห็นว่าการกระจายตัวระหว่างผู้ถือที่ดินทั้งหมดมีความไม่เท่าเทียมกันมากขึ้น (โดยมีค่า Gini Index ในกัมพูชาเท่ากับ: 0.64; ลาว: 0.49; เมียนมาร์: 0.53; ไทย: 0.49 และเวียดนาม : 0.56)
มีข้อยกเว้นคือประเทศไทย ที่มีทิศทางที่เด่นชัดในบรรดาประเทศต่างๆในลุ่มแม่น้ำโขงมาตั้งแต่ช่วงปลายทศวรรษ 1990 คือประเทศไทยมีตัวเลขที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในการลงทุนที่ดินขนาดใหญ่ ในขณะที่รัฐบาลของประเทศลุ่มแม่น้ำโขงพยายามที่จะใช้ประโยชน์จากที่ดินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่เพื่อดึงดูดทุนเพื่อการพัฒนา คำชี้แจงของเหตุผลนี้ถูกนำเสนออย่างชัดเจน คือ การให้สัมปทานเพื่อแลกกับการลงทุนทางการเงินเป็นสิ่งจำเป็นในการเปลี่ยนที่ดินที่ไม่ได้ใช้ให้กลายเป็นต้นทุน เพื่อส่งเสริมการผลิตสินค้าส่งออก และเพื่อกระตุ้นโอกาสสำหรับการพัฒนาในท้องถิ่น เช่น การจ้างงาน โครงสร้างพื้นฐานในชนบท สิ่งอำนวยความสะดวกในการดำเนินการ และการเข้าถึงตลาด
แม้จะเคยเกิดขึ้นมาก่อนหน้านี้แล้วคือการลงทุนที่ดินขนาดใหญ่ในเขตแม่น้ำโขงที่เริ่มต้นขึ้นราวๆ ปีพ.ศ 2549 และได้รับการส่งเสริมเพิ่มเติมจากวิกฤตการเงินโลก (2008) ขณะที่การเพิ่มขึ้นของต้นทุนอาหารและเชื้อเพลิง รวมถึงความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องกับตลาดการเงิน ได้กระตุ้นให้นักลงทุนทั่วโลกและธุรกิจการเกษตรมาลงทุนในตลาดที่ดินเกิดใหม่ในเขตแม่น้ำโขง จนกระทั่งถึงปี 2554 การให้สัมปทานที่ดินจึงได้ดำเนินอย่างเต็มที่ (รูปที่ 1) ส่งผลให้โครงสร้างเกษตรกรรมของประเทศลุ่มแม่น้ำโขงเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก พื้นที่ทั้งหมด 4.1 ล้านเฮกตาร์ (25.625 ล้านไร่) ถูกยกให้กับบริษัทต่างๆภายใต้ข้อตกลงสัมปทานมากมายในภาคเกษตรกรรมและสัมปทานการปลูกต้นไม้ ในกัมพูชา ลาว และเมียนมาร์ พื้นที่สัมปทานที่ดินคิดเป็นดังนี้ตามลำดับ คือร้อยละ 37, 30 และ 16 ของพื้นที่ทั้งหมดที่ใช้เพาะปลูกโดยเกษตรกรรายย่อย ส่วนสัมปทานที่ดินในส่วนของแร่นั้นมีความสำคัญ รวมถึงพื้นที่สัมปทานการสำรวจที่ทำให้เกิดการขยายพื้นที่สัมปทานเกษตรกรรมและป่าไม้ไปเป็นพื้นที่อย่างน้อย 10 ล้านเฮกตาร์ (62.5 ล้านไร่) ยกเว้นในประเทศลาวที่ขาดข้อมูลที่ทำให้การประเมินโดยละเอียดมีข้อจำกัด
พื้นที่ส่วนใหญ่ภายใต้สัมปทานการเกษตรถูกนำไปเป็นพื้นที่เพาะปลูกพืชตามกระแส ได้แก่ ยางพารา อ้อย ปาล์มน้ำมัน มันสำปะหลัง และข้าวโพด ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 76 ของพื้นที่สัมปทานทั่วทั้งภูมิภาค ด้านหนึ่งที่สำคัญของสภาพพื้นที่สัมปทานในเขตแม่น้ำโขงคือธรรมชาติของการลงทุนข้ามพรมแดนและกระแสการค้าที่เกี่ยวข้องในระหว่างประเทศแม่น้ำโขงด้วยกันเองและกับประเทศเพื่อนบ้านใกล้เคียง (รูปที่ 2) ในขณะที่การลงทุนจำนวนมากในสัมปทานที่ดินนั้นขับเคลื่อนโดยนักลงทุนในประเทศ (ร้อยละ 43 ในกัมพูชาและร้อยละ 31ในลาว) กลุ่มที่ใหญ่เป็นอันดับสองคือนักลงทุนภายนอกจากประเทศจีน เวียดนาม ไทย และเกาหลีใต้ (รวมกันคิดเป็นร้อยละ 36 ของสัมปทานทั้งหมดในกัมพูชาและร้อยละ 60 ในลาว) (แผนที่ 11 และ 12) เวียดนามและไทยเป็นทั้งนักลงทุนในข้อตกลงที่ดินขนาดใหญ่ และเป็นผู้นำเข้า ผู้แปรรูป และผู้ส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์ ส่วนจีนถือเป็นตลาดปลายทางที่ใหญ่ที่สุดสำหรับการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์เกษตรระดับภูมิภาค (รูปที่ 2)
ส่วนใหญ่แล้ว ผลประโยชน์ที่คาดหวังของการลงทุนในที่ดินเหล่านี้ยังไม่เป็นที่ทราบแน่ชัด แม้จะ มีบทบาทต่อ GDP ที่เพิ่มขึ้นในประเทศเจ้าบ้านแต่รายได้ของรัฐกลับมีน้อยกว่าที่คาดการณ์ไว้ และต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อมของการพัฒนาเหล่านี้โดยทั่วไปแล้วมีมูลค่าการสูญเสียมากกว่าประโยชน์ที่ได้ ต้นทุนเหล่านี้ส่วนใหญ่ถูกแบกรับโดยคนยากจนในชนบท สาเหตุสำคัญของปัญหาคือความไม่แน่ชัดในการถือครองที่ดินและการใช้ประโยชน์ในท้องถิ่น การขับไล่ครัวเรือนชนบทออกจากพื้นที่สัมปทานมักเกิดขึ้นพร้อมกับการชดเชยที่มอบให้อย่างไม่เพียงพอเลยตลอดเวลาที่ผ่านมา และได้ส่งผลกระทบโดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางลบ ซึ่งขัดแย้งอย่างชัดเจนกับวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้ในกลยุทธ์การพัฒนาในรูปแบบสัมปทาน การไม่ได้รับผลตอบแทนจากการลงทุนเหล่านี้ทำให้เกิดข้อกังวลในหมู่ผู้กำหนดนโยบายทั่วทั้งภูมิภาค ในปี 2555 ทั้งลาวและกัมพูชาได้ประกาศการพักชำระหนี้ชั่วคราวสำหรับสัมปทานใหม่ โดยกระบวนการแก้ไขข้อขัดแย้งทางที่ดินถูกนำมาใช้ แต่ประเด็นในจุดที่น่าเป็นห่วงในกัมพูชา ลาว และเมียนมาร์นั้นเกี่ยวข้องกับการยกเลิกสัมปทานที่ไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติไม่ครบตามข้อกำหนด คำถามที่สำคัญคือว่าพื้นที่เหล่านี้จะได้รับการดูแลรักษาในฐานะที่ดินของรัฐหรือจะแจกจ่ายคืนให้กับเกษตรกรและชุมชนหรือไม่ ความตึงเครียดนั้นชัดเจนและอนาคตของการพัฒนาตามรูปแบบสัมปทานนั้นยังไม่เป็นที่เชื่อมั่น
ความเป็นอยู่ที่ดีของเกษตรกรรายย่อยและอำนาจที่จะได้รับผลประโยชน์จากที่ดินเกษตรกรรมของตนเองนั้นขึ้นอยู่กับความมั่นคงในการครอบครองเป็นสำคัญ เอกสารสิทธิ์ที่ดินและใบรับรองการใช้ที่ดินถือเป็นวิธีตามหลักการเพื่อการรับรองทางกฎหมายอย่างเป็นทางการและเพื่อใช้เป็นหลักประกันเงินกู้ การจัดรูปแบบการถือครองที่ดินนั้นพัฒนาที่สุดในเวียดนาม ไทย และเมียนมาร์ แม้ว่าในสองประเทศหลังนี้ การกำหนดโฉนดมีแนวโน้มที่จะไม่รวมส่วนใหญ่ๆของที่ดินป่าไม้ ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่พบในลาวเช่นกัน
นอกเหนือจากการทำโฉนดที่ดินแต่ละผืนแล้ว กฎหมายและนโยบายที่มีอยู่ของแต่ละประเทศในเขตลุ่มแม่น้ำโขงยังเป็นรูปแบบที่แสดงให้เห็นถึงการยอมรับในการมีสิทธิถือครองดั้งเดิม
แม้จะมีกรอบกฎหมายที่สนับสนุน แต่การให้การรับรองสิทธิถือครองดั้งเดิมในทางปฏิบัติเป็นไปอย่างช้าๆ ไม่จริงจัง และไม่สม่ำเสมอ สถานการณ์เช่นนี้เป็นปัญหามากโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเมียนมาร์ที่การออกกฎหมายมักจะถดถอย ไม่มีการคุ้มครองทางกฎหมายที่ชัดเจนสำหรับการมีสิทธิถือครองดั้งเดิม ตัวอย่างเช่น ระบบการเพาะปลูกแบบเลื่อนลอย ไม่เช่นนั้น ควรมีการใช้การจัดการร่วมในรูปแบบต่างๆในพื้นที่ทั่วเขตลุ่มแม่น้ำโขงเพื่อเป็นกลไกสนับสนุนการอ้างสิทธิ์ดั้งเดิมเหนือที่ดิน ป่าไม้ และพื้นที่ทำการประมง
ในการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างในภาคที่ดินและเกษตรกรรม รวมถึงการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของการลงทุนและกระแสสินค้าโภคภัณฑ์ที่เกิดจากระบบตลาดและการเงินในยุคโลกาภิวัตน์ การกำกับดูแลทรัพยากรที่ดินในเขตแม่น้ำโขงกำลังอยู่ภายใต้ช่วงการเปลี่ยนแปลงที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมจากการเข้ามาถือสิทธิ์ในที่ดินขนาดใหญ่และการเติบโตอย่างรวดเร็วของตลาดที่ดินได้ก่อให้เกิดความไม่มั่นคงทางสังคม ทำให้เกิดความกังวลในหมู่ผู้กำหนดนโยบายซึ่งส่งผลให้ในบางกรณีเกิดนโยบายตอบสนอง เช่น การเลื่อนการชำระหนี้ (ดังที่กล่าวไป) มีการปรับปรุงการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมและกระบวนการชดเชยให้เหมาะสมยิ่งขึ้น รวมถึงการจัดลำดับความสำคัญของการลงทุนที่มีคุณภาพสูง(ที่มีผลการดำเนินงานทางสังคมและสิ่งแวดล้อมค่อนข้างดีกว่า) นอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงนโยบายและกฎระเบียบแล้ว สิ่งที่เกิดขึ้นเด่นชัดที่สุดในประเทศลุ่มแม่น้ำโขงทั้งหมดคือช่องว่างขนาดใหญ่ระหว่างนโยบายเหล่านี้กับแนวทางปฏิบัติของการบริหารที่ดิน การทุจริตและการขาดความรับผิดชอบต่อสาธารณะยังคงเป็นอุปสรรคสำคัญในการแก้ไขปัญหาวิกฤตที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน การเวนคืนที่ดินโดยรัฐเพื่อส่งเสริมการลงทุนยังคงต่อสู้กับลักษณะที่คลุมเครือของข้อตกลงที่ดินบางประเภทโดยเฉพาะข้อตกลงที่ได้รับการส่งเสริมเพื่อวัตถุประสงค์สาธารณะแต่มักจะถูกนำไปพัฒนาเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว และที่เกี่ยวข้องใกล้ชิดกับประเด็นนี้ คือโดยเฉพาะอย่างยิ่งในทศวรรษที่ผ่านมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในภาคประชาสังคมในเขตแม่น้ำโขงและระดับที่องค์กรภาคประชาสังคมสามารถแก้ไขปัญหาที่เกี่ยวข้องกับที่ดินได้อย่างมีประสิทธิภาพ การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้รวมถึงระดับการเปิดและระดับการปิด ที่มักเกิดขึ้นภายในแต่ละประเทศ นอกเหนือจากการขาดสิทธิ์ทั่วไปสำหรับภาคประชาสังคมในบางประเทศในลุ่มแม่น้ำโขง สิ่งที่น่ากังวลเป็นพิเศษที่เพิ่งเกิดขึ้นไม่นานมานี้คือการปราบปรามกลุ่มองค์กรดังกล่าว ที่รวมตัวกันเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและความไม่น่าเชื่อถือเกี่ยวกับการทุจริตภาครัฐและการลงทุนเกี่ยวกับที่ดิน
สิทธิ์ของชนเผ่าพื้นเมืองและชนกลุ่มน้อยในที่ดินและทรัพยากรอื่นๆ แตกต่างกันไปตามแต่ละประเทศในลุ่มแม่น้ำโขง ถึงแม้กฎหมายระดับชาติในแต่ละประเทศจะรวมบทบัญญัติเพื่อรับรองสิทธิ์ของคนเหล่านั้น แต่โดยทั่วไปแล้วบทบัญญัติดังกล่าวยังไม่เพียงพอที่จะทำให้ชนพื้นเมืองและชนกลุ่มน้อยสามารถอ้างสิทธิเพื่อปกป้องที่ดินหรืออนุรักษ์การปฏิบัติแบบดั้งเดิม เช่น การเพาะปลูกแบบหมุนเวียน ในทำนองเดียวกัน แม้ว่าสิทธิ์ของผู้หญิงและครัวเรือนที่มีผู้หญิงเป็นผู้นำจะได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษภายใต้กรอบกฎหมาย แต่ก็ยังมีความจำเป็นที่จะได้รับการแก้ไขให้ดีขึ้นในด้านการคุ้มครองในทางปฏิบัติ การขาดข้อมูลที่จำแนกเพศและข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงในการถือครองสิทธิ์ที่ดินของผู้หญิงยังเป็นอุปสรรคสำคัญในการตรวจสอบที่สอดคล้องกัน
แม่น้ำโขงอยู่ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่เกี่ยวกับที่ดินซึ่งมีผลกระทบขยายไปในวงกว้าง ดังนั้นภูมิภาคนี้จึงอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่สำคัญ และจำเป็นต้องมีการตัดสินใจที่เข้มงวด ครอบคลุม และรับผิดชอบอย่างเร่งด่วน การครอบงำอย่างต่อเนื่องของตลาดการเงินและสินค้าโภคภัณฑ์ระดับภูมิภาคและระดับโลกแสดงให้เห็นว่าทิศทางที่ประเทศลุ่มแม่น้ำโขงที่กำลังมีประเด็นปัญหาสำคัญเกี่ยวกับที่ดินจะถูกนำพาไปโดยอิทธิพลภายนอกไม่มากก็น้อย เส้นทางข้างหน้าขึ้นอยู่กับขีดระดับที่อำนาจเหล่านี้จะถูกนำมาใช้เพื่อประโยชน์ของคนในชนบทและเกษตรกรที่เป็นคนส่วนใหญ่มากกว่าเพื่อคนส่วนน้อย ภูมิภาคนี้จะสามารถตัดสินใจด้วยวิธีใดเพื่อมุ่งไปสู่อนาคตที่ยั่งยืนและครอบคลุมมากขึ้นหรือไม่ยังคงเป็นคำถามที่ค้างคาอยู่ ซึ่งคำตอบที่ได้จะเป็นตัวตัดสินอนาคตของผืนดินและผู้คนในเขตลุ่มแม่น้ำโขง
สถานะทางที่ดินในเขตลุ่มแม่น้าโขง เป็นผลงานของศูนย์เพื่อการพัฒนาและสภาพแวดล้อม (Centre for Development and Environment (CDE) มหาวิทยาลัยเบิร์น และโครงการ Mekong Region Land Governance (MRLG) Project
อ้างอิงสาหรับรายงานฉบับเต็ม:
Ingalls, M.L., Diepart, J.-C., Truong, N., Hayward, D., Neil, T., Phomphakdy, C., Bernhard, R., Fogarizzu, S., Epprecht, M., Nanhthavong, V., Vo, D.H., Nguyen, D., Nguyen, P.A., Saphangthong, T., Inthavong, C., Hett, C. and Tagliarino, N. 2018. State of Land in the Mekong Region. Centre for Development and Environment, University of Bern and Mekong Region Land Governance. Bern, Switzerland and Vientiane, Lao PDR, with Bern Open Publishing.
หากต้องการข้อมูลเพิ่มเติม กรุณาติดต่อที่: micah.ingalls@cde.unibe.ch or jc.diepart@gmail.com